从一起房屋拆迁行政案件引发的行政行为与 民事行为之交织情形处理的思考

  黄传宏

[案情简介]

2003年3月，为建设武汉万达商业广场项目，江汉区政府向武汉市规划局申请领取房屋拆迁许可证，提交武汉万达公司建设项目批准文件三份、建设用地规划许可证、国有土地使用证、房屋拆迁实施方案、补偿办法、拆迁还建项目资金认定书、拆迁还建项目资金监督管理协议书等资料。武汉市规划局对上述资料进行审查后，于2003年3月以江汉区政府为拆迁人发放拆迁许可证，2003年5月发放延期拆迁许可证。2003年3月，拆迁代办单位江汉区建设工程指挥部发出《告居民书》，告知了拆迁许可证上的相关内容。其后江汉区政府以拆迁人身份对拆迁许可证确定的拆迁范围内的房屋实施了拆迁，与拆迁范围内房屋的被拆迁人均签订《房屋拆迁货币安置协议书》。江汉区政府作为拆迁人按协议内容对被拆迁人实施了货币安置，被拆迁人已将房屋交付江汉区政府拆迁。至2003年12月拆迁范围内的房屋全部拆迁完毕。

被拆迁人袁某等108人作为原告于2005年3月向武汉市中级人民法院提起行政诉讼，以江汉区政府为第一被告，武汉市规划局为第二被告，武汉万达公司为第三人。原告的诉讼请求为：确认武汉市规划局给江汉区政府颁发拆迁许可证的行为违法；确认江汉区政府的拆迁行为违法；依法重新确认各项拆迁补偿标准和补偿费用，并判令被告及武汉万达公司依法连带承担给原告以合理补偿的责任。武汉市中级人民法院指定硚口区人民法院管辖审理。

【审理过程】

一审法院认为，武汉市规划局作出的房屋拆迁许可证行政行为已确认江汉区政府系本案拆迁人身份，江汉区政府以拆迁人身份实施房屋拆迁，并与被拆迁人达成货币补偿协议，且拆迁安置补偿已经实施完毕，现原告不服被告江汉区政府房屋拆迁安置补偿行为，实质上是对拆迁货币安置补偿协议的反悔。原告对拆迁货币安置补偿协议的反悔，属于民法调整的法律关系。现原告起诉要求“确认被告江汉区政府房屋拆迁行为违法”及“判令被告江汉区政府和第三人依法连带承担给原告以合理补偿的责任”的请求事项不属于行政审判权限的范围，其起诉应予驳回。

原告要求“依法重新确认各项拆迁补偿标准和补偿费用”的诉讼请求，法律并未赋予法院有该事项的确认权限，故原告的该项请求亦不属于行政审判权限范围。裁定“驳回原告袁某等108人要求‘确认被告江汉区政府拆迁行为违法’、‘依法重新确认各项拆迁补偿标准和补偿费’及要求‘判令被告江汉区政府和第三人依法连带承担给原告以合理补偿责任’的起诉”。

武汉市规划局是法定的房屋拆迁主管机关，有权颁发房屋拆迁许可证。被告武汉市规划局依职权向江汉区政府颁发房屋拆迁许可证的行政行为程序有瑕疵，但并不影响该行政行为的效力。原告请求确认武汉市规划局颁证行为违法的理由不成立，应予驳回。故判决“驳回原告袁某等108人要求确认‘被告武汉市规划局给被告江汉区政府颁发拆迁许可证的行为违法’及‘判令被告武汉市规划局依法连带承担给原告以合理补偿的责任’的诉讼请求”。本案一审法院分别下达行政裁定书和行政判决书。

袁某等108人不服一审裁定和判决，向武汉市中级人民法院提起上诉。二审法院认为原审裁定和判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，故分别驳回上诉，维持原裁定和判决。

[案件评析]

法院对本案的审理较好地体现了对行政行为和民事行为在行政案件中交织时的职能的正确区分和统一处理。在一般情况下，行政行为和民事行为相对独立，互不关联，各自依照不同的实体和程序法解决不同性质的行政争议和民事争议。但是由于行政管理的广泛性和渗透性，以及行政行为本身的公定力、拘束力和执行力，以及民事行为的社会性和特定性，使一些行政行为成为民事领域中民事权利义务关系确定的前提和重要依据。行政行为的可诉性和民事行为的可诉性，当事人对起诉权的交叉行使，导致行政案件中行政行为和民事行为的交叉。本案中行政行为和民事行为有下列交织情形：

一、江汉区政府作为法定行政主体依法从事行政行为，与作为拆迁人实施特定民事行为的交织。江汉区政府作为地方人民政府，按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，是地方国家行政机关，依法行使行政职权，依法作出和从事行政行为。而作为拆迁人申请拆迁许可证，从事房屋拆迁行为，是我国《民法通则》所调整的与被拆迁人之间的属平等主体间的民事行为，最高人民法院复（1996）12号文《关于受理房屋拆迁、补偿安置等案件的问题的批复》第二条也明确规定，房屋拆迁属民事行为性质。

二、武汉市规划局颁发拆迁许可证的行政许可行为与江汉区政府实施房屋拆迁的民事行为交织。武汉市规划局作为城市规划管理部门，具有发放拆迁许可证的行政许可职权，对符合城市规划，有利于城市经济建设和城市发展，有利于城市功能提升的旧城改造和房屋拆迁应及时规划和许可，其颁发房屋拆迁许可证是法定的行政许可行为。江汉区政府作为拆迁人，依据行政许可的范围、时间，按照法定程序实施的房屋拆迁安置补偿行为是民事行为。

三、行政行为的合法性与民事行为的有效性的交织。江汉区政府不是武汉万达商业广场项目的建设单位，武汉万达公司是该项目的建设单位，江汉区政府是否属于房屋拆迁许可证的法定颁证对象，决定武汉市规划局的颁证行政行为是否有效，从而决定江汉区政府是否为合法拆迁人，即合法的民事主体，其房屋拆迁安置补偿民事行为是否有效。江汉区政府在房屋拆迁安置补偿民事行为中，是否依法定程序拆迁，是否依法定程序对被拆迁人安置补偿，是否以行政职权强制拆除房屋，等民事行为是否有效，与武汉市规划局向江汉区政府这一特定主体颁发房屋拆迁许可证是否合法的交织。

[引发的思考]

关于江汉区政府作为法定行政主体依法从事法定行政行为与作为拆迁人实施特定民事行为的交织问题。法院认为江汉区政府作为机关法人，既可以是行政行为的主体，大多数情况下也依法从事行政行为，也可以是民事行为主体。国务院《城市房屋拆迁管理条例》和《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》，对县级以上地方人民政府作为拆迁人没有禁止性规定。房屋拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位。江汉区政府作为机关法人具有民事权利能力和行为能力，可以依法从事特定的民事活动。江汉区政府作为申请人，经法定机关审核，按法定程序取得法定许可，是法定拆迁人。武汉市规划局以江汉区政府作为拆迁人颁发房屋拆迁许可证的行政行为合法。

关于武汉市规划局颁发拆迁许可证的行政行为与江汉区政府实施房屋拆迁的民事行为交织问题。本案中，原告诉讼请求“确认武汉市规划局给江汉区政府颁发拆迁许可证的行为违法”，属行政诉讼审查范围。原告诉讼请求“确认被告江汉区政府拆迁行为违法”，“依法重新确认各项拆迁补偿标准和补偿费用”及要求“判令被告江汉区政府和武汉万达公司依法连带承担给原告以合理补偿责任”，属民事审查范围，不属行政诉讼审查范围。

关于行政行为合法性与民事行为有效性交织问题。虽然《武汉市城市房屋拆迁管理实施办法》第六条规定，需要拆迁房屋的建设单位提交五项资料申领房屋拆迁许可证，其对拆迁人限定为建设单位。但上位法国务院《城市房屋拆迁管理条例》并未限定房屋拆迁一定为建设单位，本案中非建设单位江汉区政府申领拆迁许可证具备资格，武汉市规划局向其颁证的行政行为合法，江汉区政府依行政许可实施拆迁的民事行为，其前提合法，行为有效。江汉区政府依据拆迁许可实施房屋拆迁，与被拆迁人达成货币安置补偿协议，双方均履行了协议约定的内容，江汉区政府拆迁安置补偿行为，原告已接受，该行为具有有效性，武汉市规划局向其颁发拆迁许可证，其行政审查合法。

本案对于行政案件中行政行为和民事行为交织出现的情形，法院调整了新的思路，审判实践中大胆地探索解决出现的新问题，对个案进行程序性和实体性审查，且分别依照事实和法律规定作出裁定和判决处理，为行政审判工作的创新提供了建设性的操作实例。