涉法信访的界定和处理3

 《律师世界》2007年第4期         黄传宏

近年来，信访中反映的涉法信访问题呈快速上升趋势，涉法信访在过去、现在和未来的较长时间内将一直存在。切实解决群众信访中的涉法问题，及时妥善化解社会矛盾，更好地引导群众依法信访和通过法律途径解决涉法信访问题，维护社会稳定，强化律师参与涉法信访工作，构建和谐社会，是我省律师参与信访接待的重要课题。对涉法信访的形成原因，以及涉法信访的准确界定，和涉法信访的正确处理等进行探讨，对律师参与涉法信访工作极具现实指导意义。

一、对涉法信访的准确理解和把握

2005年国务院《信访条例》第二条规定：信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的，依法由有关行政机关处理的活动。根据此规定，信访人以行政机关为对象提出信访事项，才能称为信访。而《信访条例》第十五条又规定：信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内信访事项，应分别向有关人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。根据此规定，信访人的信访对象又包括司法机关。因此，2005年《信访条例》关于信访的规定本身自相矛盾。第二十一条第（一）项规定：对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规、规定程序向有关机关提出。此项规定将信访作了扩大解释，对涉及司法机关职权范围内的信访事项，由信访人向有关司法机关提出。所以，按照《信访条例》的规定，信访可分为狭义和广义两种，狭义的信访是指信访人向行政机关提出信访事项，广义的信访是指信访人向包括法院、检察院在内的国家机关提出信访事项，广义的信访包括涉法信访。

根据《信访条例》的规定，我理解涉法信访是指那些已经或者应当被执法机关和司法机关受理，或者是已经进入诉讼程序的案件中，有利害关系的当事人，对于司法机关和执法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿后，转而向政府部门和行政机关寻求法律程序之外帮助的上访活动，其全称应为涉法涉诉类信访。大量的涉法信访案件，已成为构建和谐社会的一大隐患，不仅让信访机关耗费大量的人力、物力，重要的是对司法权威提出严峻的考验和挑战。

涉法信访的信访人提出的信访事项，总是涉及司法机关或者司法机关工作人员，而当事人所反映司法机关裁判有错误的案件也必须由司法机关进行纠正。显然，司法机关在处理涉法信访问题上往往失之偏颇。因此，在涉法信访工作中，应引入司法机关外的第三方，有利于增强涉法信访的公信力，而作为政府部门的信访工作机构介入，又会越权行政，以政代法。律师作为客观公正的第三方身份出现，把应当依法解决的社会矛盾从政治层面剥离出来，重新回归法治的轨道，符合依法行政的社会主义法治理念。创立律师参与涉法信访的新机制，推进信访工作的法制化，运用法律手段解决涉法信访问题，应当也只能是解决涉法信访问题的唯一途径，是提高司法权威的必由之路。

二、涉法信访的成因和处理难点

涉法信访绝大多数呈非正常性，小部份为法律咨询性质的正常性，其表现形式多样。一是裁判决定不公正，当事人不服气。目前我国的司法裁判绝大部分是正确的，但仍然有一部分错冤案，这也是符合客观规律的。对司法机关来说一百件案件错了一起是百分之一，而对当事人来说就是百分之百，当事人会通过各种手段进行反映。二是信访人文化素质低，不理解或片面理解法律规定，加上现在的法律越来越专业化，而有的办案人员在办案过程和法律文书中说理不够，使当事人对法院公正裁判产生怀疑，又不能接受同一司法机关人员的答复和解释，长期无理缠讼。三是不顾客观实际情况，在利已思想或投机心理驱使下，向对方当事人或法院提出许多不切实际的要求，在得不到满足后便走上缠讼、缠访之路。四是偶然在信访过程中获得不当利益，尝到好处的信访人，便屡生是非以上访、缠讼为业，长期脱离生产劳动，甚至成为其他上诉人员的“参谋”和“顾问”。五是政府部门集中大接访，为信访人相互串联、互传经验、相互鼓励提供了场所和机会，使原本抱着试试的心理的信访人的上访态度更加坚定，让简单的问题复杂化。六是有些当事人因长期上访，受社会冷落和歧视，同时对司法机关抱有对立情绪，思维方式扭曲，人格变异，到期产生精神障碍，其上访漫无目的。上述中除第一类为正常涉法信访外，其余均为非正常涉法信访。

导致上述非正常涉法信访的现象，既有司法机关原因，当事人原因，还有社会大环境原因，更有信访制度本身设计的原因。

（一）涉法信访机制中国家权力成分不清、界线不明。一方面，几乎所有的涉法案件都有法律上的救济途径：公民对其不服的行政行为可以在行政复议、行政诉讼中解决，犯罪行为可以在由国家或者自诉人启动的刑事诉讼中解决，民事纠纷可以在民事诉讼中解决，也就是说，从理论上讲，依照宪法以及民事、刑事、行政三大诉讼法等法律行使国家审判权的人民法院本可以成为几乎所有涉法案件的终局裁判者，即司法权为终局权。人民法院将起到十分重要的作用。另一方面，现行信访机制中又存在着涉法信访案件处理权这一国家权力——但是，我们对这一权力的认识和界定远远不够：它的设定是否科学？它属于何种国家权力？它是对原有依法设定的国家权力的必要补充，还是多余的重复？它的行使是否有全局上的效果？它依照哪一部法律处理哪些案件？等等，我们还没有深刻而科学的认识。客观现实是，信访部门接待了大量的涉法信访案件，彻底处理了其中一部分，但涉法信访案件却与日俱增，这反映了涉法信访案件处理权与原有依法设定的处理权之间，已经出现了互为消蚀的倾向。另外，大量的涉法信访案件属于没有进入诉讼程序，或者没有穷尽诉讼程序的案件，这又反映了涉法信访案件处理权往往有临时或者永久取代司法权的一面。我在前面所讲到的2005年国务院《信访条例》本身相矛盾的规定和对涉法信访的处理规定，反映了行政法规对涉法信访设定的两难。

（二）信访指导思想本身存在着某种矛盾。一方面，宪法规定公民有申诉权，尤其是“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等所谓信访经验的广泛流传，和它在某种程度上所起到的示范作用，使得公民或者单位进行信访大有不到北京不罢休的信心和理由，于是，大量本应由基层解决的案件不得已而摆上高级领导的案头。另一方面，我们“将问题解决在基层”的指导思想，又往往使我们将很多公民或者单位在基层解决不了的案件仍然批回基层就算了事，不再做督促、检查和落实。这样，既赋予公民或者单位有信访的权力，又将大量信访案件空批回去了事，本身矛盾并且充满悖论。另一个矛盾是，几乎所有的涉法案件，都有法律上（不含狭义上的信访法律法规）的申诉渠道，这个申诉渠道就可以看作是具体法律对宪法规定的公民申诉信访权的落实，我们只需要严格执行这个具体法律的规定，就应该是保障了公民的申诉信访权；否则，社会效益就无从谈起，终局结论更是遥遥无期。但是，我们在前述这个申诉渠道（即本来能够产生终局结论的法律程序）之外，再设定一个抵触或者部分抵触该法律程序的信访机制，使矛盾更加严重。

（三）司法公信下降原因。现在很多老百姓并不相信司法机关的裁判是正确的，不相信下级司法机关的裁判是公正的，导致盲目信访。

（四）司法机关内部原因。一是司法不公；二是办案作风生硬；三是裁判文书逻辑不严谨；四是个别司法人员为民之心不强；五是对初信初访不重视。

（五）信访人原因。有的当事人对法律条文断章取义，一味认“死理”、钻“牛角尖”，说服教育很难奏效；有的当事人纯为利益驱动；信访人之间的相互影响和感染，形成一个特殊的社会群体，有时还是一个强势群体。（六）社会大环境的原因。一是现行司法体制的局限性和某些法律、法规的不完善；二是涉及诸如建设拆迁等地方性规章、政策规定的违法性和不合理。

三、涉法信访的处理理念和方法

在现在一个利益越来越多样化，观念价值越来越化多元化的社会里，我们很大程度上要靠司法的程序把社会整合成一个有秩序的社会、权利能够得到保障的社会，一个和谐的社会。社会应当尊重律师的地位，尊重律师的职业特点。当事人信任自己聘请的律师，不信任法官和检察官，是正常的。与败诉方当事人沟通，律师有时会起到很好的说服作用。律师在处理涉法信访案件时，我认为应遵循以下几个理念：1、救济受害人理念；2、程序正义理念；3、以正确的司法公正观审视的理念。例如，执行当中如果一味强调申请执行人的举证义务，不仅与我国尚未建立完善的财产调查制度这一基本国情相适应，也不符合一般的社会正义观。再例如交通肇事案件，受害人选择违约之诉竞比选择侵权之诉要获得更多的赔偿，这种立法中的疏漏在司法中应平衡。4、保护弱者的理念；5、“息纷止争”的理念。从源头上遏制上访事件的发生。在具体接侍处理时，首先要分清属于正常的还是非正常的涉法信访，通过阅读材料，交谈摸底，察言观色等方式分辨。对属于正常涉法信访，对信访人要耐心进行法律咨询，指出法律救济途径，明确法律救济的细节。对属于非正常的涉法信访，尤其心怀恶意，居心不良的信访人耐心宣传法律，正确引导，不能授之以话炳。其次，利用律师的优势，建立信访听证会这一平台，做到听证排期公开、过程公开、结果公开，使信访人和办案相关机关相互沟通，缓解矛盾。再次，提高自身法律素养，增强做好信访工作的能力。